פסק-דין בתיק בג"ץ 1046/09

המשנה לנשיאה א' ריבלין:

1.        לפנינו עתירה המופנית כנגד פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה (כב' השופט י' פליטמן), במסגרתו נדחה ערעורם של העותרים על פסק דינו של בית הדין האזורי לעבודה בתל אביב-יפו (כב' השופט א' איטח). עניינה של העתירה בבקשת העותרים, בעל ואישה, להחיל על העותר מס' 2 (להלן: העותר) את הוראות חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן: חוק הביטוח הלאומי) המתייחסות ל"עקרת בית", ולפטור אותו מתשלום דמי ביטוח לאומי ודמי ביטוח בריאות.

רקע וטענות הצדדים

2.        חוק הביטוח הלאומי מטיל חובת תשלום דמי ביטוח על עובדים - שכירים או עצמאיים - בהתחשב בגובה הכנסתם. אדם שאינו עובד ואינו עובד עצמאי, על אף שאין לו הכנסה, מחויב בתשלום דמי ביטוח בסכום מינימלי. אולם, אישה שהיא "עקרת בית" - "אשה נשואה, למעט עגונה, שבן זוגה מבוטח לפי פרק זה, שאינה עובדת ואינה עובדת עצמאית" (סעיף 238 לחוק הביטוח הלאומי) פטורה מתשלום דמי ביטוח לאומי (סעיפים 335, 351(ח)- 351(י) לחוק הביטוח הלאומי), ומתשלום דמי ביטוח בריאות (סעיף 14(ז) לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 (להלן: חוק ביטוח בריאות ממלכתי)). על אף שהיא אינה מחויבת בתשלום דמי הביטוח, מבוטחת עקרת הבית בחלק מענפי הביטוח המוסדרים בחוק. כך למשל זכאית היא לביטוח נפגעי תאונות (פרק ו וסעיף 351(ח) לחוק הביטוח הלאומי), לביטוח נכות (פרק ט וסעיף 351(ט) לחוק הביטוח הלאומי) ולביטוח סיעוד (פרק י וסעיף 351(י) לחוק הביטוח הלאומי). נוסף על כך, בחלק מהקצבאות מתבצע חישוב שונה של גובה התגמול לעקרת בית לעומת שאר המבוטחים. במילים אחרות: אישה נשואה שאינה עובדת אלא במשק ביתה, ובן זוגה מבוטח על פי החוק - פטורה מתשלום דמי הביטוח, אך היא זכאית רק לחלק מההגנה הביטוחית שזכאי לה מבוטח אחר. יצוין כי חוק הביטוח הלאומי אינו דורש, לצורך ההכרה ב"עקרת הבית", שהאישה אכן תעסוק בעבודות משק הבית.

3.        העותרים טוענים כי ההסדר שבחוק הביטוח הלאומי - לפיו גברים שאינם עובדים ואינם עובדים עצמאיים חייבים בתשלום דמי ביטוח - מטיל נטל כלכלי גבוה על נשותיהם של אותם גברים, שכן הן נדרשות לשלם את דמי הביטוח הלאומי המוטלים על בעליהן. כך, פוגעת החקיקה בחופש העיסוק של אותן נשים, ובחופש העיסוק של גברים המעוניינים לעבוד במשק הבית. מאחר שהחובה לשלם דמי ביטוח לאומי עבור גבר שאינו עובד מוטלת בפועל על האישה העובדת, ובהתחשב בכך ששכרן של נשים נמוך בממוצע משכרם של גברים - מכביד התשלום הנוסף על נשים עובדות ופוגע בהן. לאור זאת טוענים העותרים כי יש לפסול את ההסדר הקיים בחוק. העותרים הגישו תביעה נגד המשיב לבית הדין האזורי לעבודה בתל אביב, בדרישה להשוות את תנאי העותר לתנאי "עקרת הבית". התביעה נדחתה וערעור שהגישו העותרים לבית הדין הארצי לעבודה נדחה אף הוא. מכאן העתירה שלפנינו.

4.        המשיב טוען כי דין העתירה להידחות על הסף, שכן בית המשפט הגבוה לצדק אינו יושב כערכאת ערעור על בית הדין לעבודה. המשיב מדגיש כי רק במקרים חריגים מתערב בית המשפט העליון בפסיקת בית הדין לעבודה - כאשר בפסק הדין נשוא העתירה התגלתה טעות משפטית מהותית או כאשר נסיבות העניין מחייבות התערבות למען הצדק - תנאים שלא התקיימו במקרה דנן. לגופו של עניין מציין המשיב כי חוק הביטוח הלאומי מתייחס במפורש ל"עקרת בית" כאישה, והמושג של "עקר בית" כלל לא קיים בו. לשון המחוקק ברורה וחד משמעית היא. אכן, החוק מבחין בין גבר ואישה, אך זאת - כך טוען המשיב - מתוך כוונה להטיב את מצבה של אישה שאינה עובדת ואינה עצמאית על ידי פטירתה מתשלום דמי ביטוח. לשיטת המשיב אין להתערב בחקיקה זו, שמקורה עוד בנוסחו הראשון של חוק הביטוח הלאומי, משנת 1953, והדרך היחידה להתערב בחוק היא באמצעות שינויו. המשיב מוסיף כי מתן הפטור המבוקש על ידי העותר משמעותו עלות תקציבית גבוהה. על כן, אם תידרש המדינה להשוות בין גברים לנשים בהקשר הזה, יתכן שתעדיף להטיל חובת תשלום גם על עקרות בית, ולא לפטור את הגברים שאינם עובדים מתשלום.

הדין המצוי

5.        דין העתירה להידחות. לשונם של חוק הביטוח הלאומי ושל חוק ביטוח בריאות ממלכתי היא ברורה ואינה משתמעת לשני פנים. אין מחלוקת על כך שהחוקים מבחינים במפורש ובכוונה בין גבר שאינו עובד ושאינו עובד עצמאי, לבין אישה שאינה עובדת ושאינה עובדת עצמאית. הסעד המתבקש עומד בסתירה חזיתית ללשון החוק עצמה - הלכה היא כי במקרים בהם הסעד המבוקש נוגד את לשונו המפורשת של החוק, על בית המשפט לנהוג בריסון ובזהירות (ראו בג"ץ 9163/02 וינטראוב נ' שר העבודה והרווחה (טרם פורסם, 14.06.2006) (להלן: עניין וינטראוב); אהרן ברק פרשנות במשפט כרך שני 363-364 (1993)). הדברים יפים מקל וחומר כאשר מדובר על עניין בו מתבקשת התערבות בפסיקתו של בית הדין לעבודה, שלו סמכות ייחודית לדון בתביעות שעניינן תשלום דמי ביטוח ובתביעות לפי חוק הביטוח הלאומי (לפי סעיף 391(א)(3) לחוק הביטוח הלאומי וסעיף 24 לחוק בית הדין לעבודה, התשכ"ט-1969). באשר לפגיעה הנטענת בחופש העיסוק - לא הוכח בפנינו כי היא מתקיימת במקרה זה. החובה לשלם מס, לרבות ביטוח לאומי, שהנטל בגינה מוטל על פי הנטען על אישה שבעלה אינו עובד, אינה פוגעת בחופש העיסוק שלה ובאפשרויותיה "לעסוק בכל עיסוק, מקצוע או משלח יד" (סעיף 3 לחוק יסוד: חופש העיסוק). לכל היותר ניתן לומר כי הטלת מס או חובת תשלום אחרת גורמת לפגיעה מסוימת בקניין, אולם פגיעה זו היא מידתית ומאוזנת (ראו גם עב"ל (ארצי) 461/03 עזרוב - המוסד לביטוח לאומי (טרם פורסם, 02.09.2004), לפיו חיובו של מי שאינו עובד או עובד עצמאי, לשלם דמי ביטוח לאומי, אינה פוגעת בקניין באופן בלתי מידתי). בפנינו, מכל מקום, לא הועלתה טענה בדבר פגיעה בזכות הקניין של העותרים.

           יתכן אמנם שיש בחוק זה, המחיל הסדר שונה על גבר ועל אישה, פגיעה מסוימת בשוויון. אולם אף אם קיימת אפליה היא "מעוגנת בדבר חקיקה ראשי, העומד בתוקפו זה שנים רבות" (ראו בג"ץ 4810/96 בר יהודה נ' המוסד לביטוח לאומי (לא פורסם, 25.08.1996)). הנוסח המשולב והעדכני של חוק הביטוח הלאומי נחקק בשנת 1995, אך הוראותיו, ובפרט ההוראה המתייחסת לעקרת הבית, הופיעו גם בנוסחו הקודם של החוק. ההסדר שבחוק ביטוח בריאות ממלכתי מבוסס גם הוא על אותן הוראות. במקרה כזה, חלה על החוק הוראת שמירת הדינים שבסעיף 10 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, המגנה על החוק מפני תקיפה חוקתית (ראו עניין בר יהודה; עניין וינטראוב, בפס' 5, בו עלתה שאלת חוקתיות ההבחנה בין אלמן לאלמנה בחוק הביטוח הלאומי). מטעמים אלה אין מקום להתערבותנו. התערבות בהסדר הקבוע בחוק, אם נדרשת כזאת, יכולה להיעשות באמצעות שינוי החקיקה על ידי הרשות המחוקקת.

הקושי שבדין

6.        למעלה מן הצורך אוסיף כי אכן ניתן למצוא קשיים בהסדר החוקי הקיים. המדינה טוענת כי ההבחנה בחוק בין גברים לבין נשים היא מוצדקת, שכן החוק נותן - לשיטתה - העדפה לנשים שאינן עובדות על פני גברים שאינם עובדים. כך, מהווה ההבחנה שעושה החוק העדפה מתקנת, שנועדה לקדם שוויון מהותי לטובתן של נשים העובדות במשק ביתן. טענה זו היא מוקשית. העדפה מתקנת היא אכן כלי חשוב בדרך להשגת שוויון לקבוצות מוחלשות בחברה (ראו למשל בג"ץ 2671/98 שדולת הנשים בישראל נ' שר העבודה והרווחה, פ"ד נב(3) 630 (1998); סעיפים 18א ו-18א1 לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975; סעיף 15א לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ו-1959). אולם, קשה לומר שההבחנה שעושה החוק מגשימה את הרציונלים של ההעדפה המתקנת בדרך כלשהי. יש להבין את החוק על רקע המציאות שהייתה קיימת עת חוקק לראשונה, בשנת 1953. החקיקה בתחום הביטוח הלאומי לא נועדה ליצור שינוי או לעודד שוויון, אלא רק שיקפה את המציאות כפי שהייתה קיימת אז - מציאות שבה התקיימה חלוקת התפקידים "המסורתית", לפיה הגבר דואג לפרנסת המשפחה, בעוד האישה מבצעת את עבודות הבית. הנשים נתפסו כמבוטחות התלויות בבעליהן, וההנחה הייתה שרובן המכריע לא יצא לעבודה מחוץ לבית (ראו אברהם דורון "יובל שנים לתכנית בוורידג'" בטחון סוציאלי40, 5 (1993)). חוק הביטוח הלאומי ייעד לאישה מקום של אם ורעייה, בהתבסס על ההנחה שמרבית הנשים אכן ימלאו תפקידים אלו. החקיקה הניחה גם שעבודות הבית אינן עבודות, אלא הן פעולה לא יצרנית שאין לראותה כעבודה (ראו עדה שמיר "מעמדה של עקרת הבית בביטוח הלאומי" מעמד האשה בחברה ובמשפט 148 (פרנסיס רדאי, כרמל שלו ומיכל ליבן-קובי עורכות, 1995). אפילו איננו מצויים במצב של שוויון מלא בין גברים לבין נשים בשוק העבודה, הרי שאין ספק כי החברה אינה אותה חברה של שנות החמישים, ונראה כי החקיקה בתחום דיני הביטוח הלאומי נשארה, במידה רבה, מאחור. החקיקה ממשיכה לשקף ואף לשמר את התפיסות שהיו נהוגות בתקופה בה חוקקה. כך, היתרון היחסי שהחקיקה מקנה לנשים בהקשר זה הוא האפשרות להישאר בבית - אפשרות המגבילה אותן בטווח הרחוק.

7.        ניתן אולי להטיל ספק אף לגבי עצם ההנחה כי החוק מקנה לנשים יתרון כלשהו על פני הגברים, בפוטרו אותן מתשלום דמי ביטוח. ראשית, ההטבה שזוכה לה עקרת הבית מכוח זה שאינה משלמת דמי ביטוח, מלווה בפגיעה, שכן עקרת הבית אינה מכוסה באופן מלא אלא רק במסגרת חלק מענפי הביטוח. שנית, החקיקה הקיימת משפרת לכאורה את מצבה של אישה שעובדת במשק ביתה לעומת גבר במצב דומה, שכן הגבר צריך לשלם דמי ביטוח מקום שהיא פטורה מתשלום זה. אולם, האמור נכון רק מנקודת המבט הבוחנת את הגבר או את האישה כל אחד ואחת כשלעצמו. זווית ראייה אפשרית אחרת תתבונן על התא המשפחתי כולו. במסגרת זו, תא משפחתי שבו האישה היא המפרנסת נדרש לשאת בנטל נוסף לעומת תא משפחתי שבו הגבר הוא המפרנס. תא משפחתי שכזה נפגע מההסדר החקיקתי הקיים, המבוסס על תפיסות עולם מיושנות. כך, מקום בו בחרו נשים לצאת ולעבוד בעוד בעליהן נושאים בנטל הטיפול במשק הבית נופלת עלות דמי הביטוח על היחידה המשפחתית כולה, ובמקרה בו הגבר לא עובד - הנטל מונח על כתפי האישה והתשלום הנוסף יורד ממשכורתה. בכך עשוי להיות תמריץ שלילי ליציאת האישה לעבודה. קשה על כן לקבל את עמדת המשיב לפיה נטל תשלום דמי הביטוח מוטל על הגבר, ואין זה מעניינו של המשיב כיצד ישלם על כך.

8.        יתכן, אפוא, שהחקיקה צריכה לה שתשקול הכרה בעקרת הבית כמבוטחת בזכות עצמה, ולשאוף להשוואת זכויותיהם וחובותיהם של "עקרת הבית" ושל גבר שאינו עובד ואינו עצמאי. אך מכל מקום, כפי שציינו לעיל, ההסדר אותו מבקשים העותרים לתקוף מעוגן בלשונה המפורשת של חקיקת הביטוח הלאומי, לשון ברורה שאינה משתמעת לשני פנים. זאת ועוד, כאמור ממעט בית המשפט להתערב בפסיקת בית הדין לעבודה, ככל שהיא נוגעת לפרשנות חקיקה המצויה בתחום סמכותו ומומחיותו הייחודית.

           אשר על כן, העתירה נדחית.

                                                                                      המשנה-לנשיאה

השופט א' רובינשטיין:

א.             מסכים אני לחוות דעתו של חברי המשנה לנשיאה. אצטרף גם להערתו באשר לצורך בתיקון החקיקה, שלשונה ברורה וכוונתה מכבר ברורה, אך יתכן כי היא מ"ספרי דורות קודמים".

ב.             אכן, צדקו בתי הדין לעבודה בשתי דרגותיהם וצודק חברי, כי על לשון הדין חל סעיף שמירת הדינים שבחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו. אל נכון הזכיר בית הדין הארצי את דברי השופטת שטרסברג כהן בבג"ץ 4690/97 המכללה לביטחון לאומי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד נ"ג(2) 529, 552-551, כי "בבואנו לפרש את החוק עלינו להקפיד ולשמור על המסגרות שהציב המחוקק... אם יש צורך בהרחבת המעגל, שהוגדר בצורה כה ברורה על ידי מלות החוק, המשרתות לכאורה את תכליתו, נראה כי על המחוקק לעשות זאת". יש להבחין בין זאת, מקום שהלשון מובהקת, ובין מלאכת הפרשן בטכסט שבדין העשוי להשתמע לשתי פנים, דבר שכיח כשלעצמו, שאז בידי בית המשפט ביתר קלות ליתן ביטוי להשתנויות חברתיות; ראו גם ברק, פרשנות תכליתית במשפט (תשס"ג-2003) 63 ו-143. אין איפוא מקום להתערבות בהכרעת בתי הדין, כי הפער שנבעה בין גבר לאשה בתיק זה יסודו בהתויה ברורה ומפורשת של המחוקק. ואולם, אומר במוטעם שאין פירוש הדבר, כי הכרעה זו אינה ראויה לעיון מחדש.

ג.              ואכן, גם אם בנסיבות זהו "סוף המסע" של  ההליך הנוכחי, מסכים אני להערותיו הנכוחות של חברי המשנה לנשיאה, כי עמדת גורמי המדינה - המשיב (הביטוח הלאומי) והיועץ המשפטי לממשלה - מוקשה בכל הכבוד. אף בית הדין הארצי הביע דעתו, באמרו "לטעמנו, אפשר ומגמת החקיקה צריכה להיות ברורה, להכיר בעקרת הבית כמבוטחת בזכות עצמה, בדומה לגבר נשוי שאינו עובד עצמאי, על חובותיו וזכויותיו, ולא להפוך גבר כאמור לעקרת בית תוך שלילת זכויותיו ואי חיובו בתשלום דמי ביטוח. אולם עניין זה על המחוקק לענות בו...". אציין כאן, כי תמהתי מאוד כחברי על העמדה שביטא המשיב, הן בכתב והן בפנינו, בקשר לטענת העותרים כי הנטל לתשלום ייפול על שכם העותרת - שאין הוראת חוק המחייבת את העותרת לשלם בעבור בעלה ו"משחייב העותר בתשלום דמי ביטוח, אין זה מעניינו של המשיב מי יבצע התשלום". הרי אין מדובר בבעלי משאבים בלתי מוגבלים, ושיקולי הגינות מצדיקים להתחשב ביכולתה של האשה, במקרה דנא העותרת; התא המשפחתי האופייני אינו מורכב איים איים (גם אם ישנם חריגים), אלא ראוי להשקיף עליו במקרה ה"רגיל" במכלולו, בחינת כלים שלובים, והתעלמות מכך משל יביא האיש ממרחק לחמו - אין לה מקום.